《政策过程理论（第4版）》

edited by Weible, Christopher M. | Sabatier, Paul A.

引言: 政策过程研究与理论的视野与焦点

(资料图)

CHRISTOPHER M. WEIBLE

本书的目标是在全球学者群体中推进政策过程的科学。在推动科学发展的过程中，理论既是从过去研究中获得的知识的储藏库，也是指导未来新研究的平台。对于任何了解政策过程或为政策过程做出贡献的人来说，一个不可避免的挑战是，任何一种理论本质上都专注于有限的一组概念和关系。因此，单一的理论只能部分地描述政策过程的复杂性。克服这一挑战的最佳策略是探索和利用政策过程的多种理论①。

本书是对政策过程领域的七个最成熟的理论的合集。对这些理论的最新解释由最博学和资深的学者撰写，他们中的一些人是这些理论的最初创造者。通过将这些理论放在合集中，本书有助于比较和对比理论的目标和目的，确定理论的相对优势和弱点，了解如何以及何时应用这些理论，并发现这些理论所体现的富有洞察力的观点。

在本书引言中，“理论”这个术语一般用来表示一种研究工具。这些工具以各种关系形式(如原理、假设和命题)明确指出了调查、假设和概念的范围。基于我们所知道的和预想的，这些关系形式指定了概念之间的一组有限的关联，这些关联来自更大的和不可驯服的集合。这些关系形式也假定解释为什么和如何，在什么条件下，由谁和为谁，以及概念可能在什么时候相关联(Whetten 1989)。尽管理论的含义在不同的政策过程研究领域有所不同，但这种通用描述与该术语的其他用法是一致的(McCool 1995,11)。正如Ostrom(2005, 27-29)所说，这也表现了框架和理论的故意混合。

政策过程研究的定义

政策过程在20世纪50年代成为一个研究领域，它是围绕政策取向，以发展一门整合政治和行政研究的科学的努力的一部分。在其早期领导者中，Lasswell(1951)敦促学者们将研究重点放在政策制定和执行上，以实现人类尊严②。另一个关于这个主题的原始观点是由Shipman撰写的，他使用术语“政策过程（policy process）”来表示一个整合了政治、政策和行政的必要研究领域。正如Shipman(1959,545)所指出的，“当使用政策过程方法时，政治组织、立法行动、行政管理、司法裁决和其他的制度和机制合并成一个错综复杂的相互关联的过程，以寻求社会价值的满足。”根据Lasswell、Shipman和其他许多人的观点，政策过程的现象是指随着时间的推移，公共政策与周围的行动者、事件、环境和结果之间发生的相互作用③。

政策过程的核心是难以捉摸的公共政策概念。公共政策被定义为政府或同等权力机构针对特定目标的深思熟虑——作为或者不作为——的决定。公共政策的例子包括但不限于议会立法、法律、规章、行政决策和政府计划(Birkland 2016, 8)。公共政策的其他例子是一些实践的规则（Rules-in-use），这些规则在政策过程中构建了行为情境，例如街头官僚在提供公共服务方面的惯性实践(Lipsky 1980;   Schneider  and Ingram 1997;   Ostrom 2005)。公共政策可包括手段和目标，其形式可从程序性到实质性，从象征性到工具性。或者，可以通过确定构成公共政策的设计和内容的机构来理解公共政策。例如，一些机构规定了特定职位的具体权限，而另一些机构则要求在一定条件下交换信息(Ostrom 1980)。在研究政策过程时，研究人员有时会关注单一的公共政策(例如，特定的福利法)或与特定问题相关的许多公共政策(例如，影响当地福利问题的多种公共政策)。

公共政策互动涉及的行为主体——个人或集体，如组织、网络或联盟——以及他们的属性，包括他们的知识、价值观、信念、利益、战略和资源。个别行动者可能是普通公众的一部分，偶尔在政治上参与公共政策问题。或者，行为主体可能隶属于政府或非政府组织，这些组织经常寻求就某一特定议题影响公共政策，或控制决策发生的场所(例如立法机关或行政机构)。

公共政策的情景（context）是涉及公共政策的相互作用发生的环境（setting）。在政策过程研究中经常研究的情景（context）可能是社会经济条件，文化，基础设施、生物物理条件和制度。有时，情景在于作为公共政策目标的理论前景，例如旨在刺激经济的经济刺激计划。它还可以提供一个理论背景，在这个背景下，行为主体在政治上相互作用，以影响公共政策。

所有情景都包含各种类型的事件。从选举到科学发现以及长期和严重的社会困境和危机，事件可以是可预见的和不可预见的。有时行为主体故意制造事件来影响政策进程，就像在社会运动中看到的那样。其他时候，事件的发生并非是有意的，超出了行为主体的控制，比如地震。由于事件可以直接或间接地与特定的公共政策问题有关，因此它们通常为实现政策目标提供机会。例如，一个官僚机构可能会发布一份评估报告，让人们关注公共政策在解决某个问题方面的成功或失败。这份报告反过来可能会影响未来的立法议程。这只是一个简单的例子，本书中的理论可以用多种方式描述事件在形成政策过程中的作用。

公共政策对一个社会的短期或长期的影响是政策过程的结果。随着时间的推移，这些结果继续与政策进程相互作用。政策结果本质上是构成政策过程的情景和行动主体的变化(或停滞)。由于政策结果在评估政策过程对社会的影响方面的重要性，因此将其作为一个独特的类别分开。因此，尽管政策过程研究的目标之一是产生体现在理论中的知识，但这些知识的使用最终必须有助于实现社会价值和实现更大的人类尊严。

将政策过程想象成涉及公共政策的互动，强调了政治的持久性和政策过程的连续性，“没有开始或结束”(Lindblom 1968, 4)。事实上，在一项研究中，政策过程的任何给定的输出结果都可以作为另一项研究中政策过程的输入变量。在政策过程研究中，任何给定输出和输入的选择都不是绝对的，而是反映了研究者的优先级、可用数据的实用性和给定理论的重点。

在政策过程研究中，对“过程”的各种解释也最好地理解了这些正在进行的相互作用。“过程”是指构成政策过程的连续的时间点(例如，通常就行为主体的决策和行动、事件和结果而言)。这一过程最常见的描述之一是政策周期（Policy cycle）。政策周期通过划定政策建议必须经过的决策阶段来简化政策过程。这些阶段通常包括议程设置、政策制定和采纳、政策实施、政策评估和终止。

许多人批评政策周期对政策过程的描述过于简单和不准确(例如，Sabatier and Jenkins-Smith 1993)。但抛开批评不谈，它仍然是一个有用的启发式原型。当学者们认为政策过程中的关键互动仅限于政策周期时，政策周期就成为了一种障碍，他们将理论强加于政策周期的各个阶段，而忽略了政策周期范围之外的重要问题。事实上，政策周期的问题不在于它对政策过程的描述过于简单和不准确，而在于学者们过度使用它作为观察和组织该领域的唯一镜头。

本书中的理论提供了政策过程中相互作用的额外描述。这些互动可能是持久的政治冲突时期，也可能是联盟成员行为中观察到的和谐时期，或者是偶然导致改变议程和政策的机会之窗的情况。此外，不同政府单元间政策采纳的模式和速度、人们在集体行动情境下对规则的不断修补、公共政策采纳后对普通公众的各种反馈效应等都是相互作用的表现。事实上，本书中的理论描述了相互作用，这些相互作用在被强调或不被强调的方面有所不同。这些相互作用可以反映政策周期阶段的线性过程，但也可以描绘出一个复杂得多、混乱得多的政策过程。

纳入理论的标准

本书的突出了最成熟的政策过程理论。它们继续被纳入本书的第四版是基于以下几个标准:

(1)注重发展政策过程的科学理论。本书中的每一种方法都代表了努力发展一种科学理论，该理论侧重于一组相互关联的概念，涉及行动者、事件、背景和围绕公共政策的结果。作为科学理论，本书中的方法指定了一系列假设和条件，在这些假设和条件下，它们应用并假定了以各种关系形式(假设、命题、原则或其他)出现的相互作用。在这些关系的基础上是因果驱动因素——通常锚定在个人层面——这解释了为什么关系会存在。无论名称如何，这些关系形式都有助于证伪和学习，明确地表达所调查研究的关系，并总结我们对给定现象的了解。当概念被抽象地定义时，关系形式促进了理论的比较应用，以梳理当地的与普遍性的理解和解释。

(2)活跃的研究团体的存在。科学是一项“社会事业”(King, Keohane, and Verba 1994,8)。本书中的所有理论都必须得到促进科学发展的学者群体的支持。这样的共同体可能是由一组共同的研究问题或目标、共同的概念词汇、相互作用的理论阐述和经验应用的研究，以及共同的认识论和本体论假设所激发的。这些研究项目的组成各不相同，但大多数都涉及积极和有经验的领导者，定期加入的研究生，以及不断扩大的应用理论的有兴趣和有经验的学者作为基础。这些学者经常参与相同的研究项目，并在一般会议上组织和参加小组讨论。在某些情况下，这些社区组织和参加小型讲习班或研讨会的重点是发展相关的理论。

(3)比较研究的方法（A comparative research approach）。为了获得有关政策过程的知识，一个理论的研究团体必须以比较的方法应用该理论⑥。有时这是隐性的，比如当一种理论应用于一个国家时。在这种情况下，后续研究可以在荟萃分析中汇总来自许多国家的许多类似理论的应用的结果。其他时候，这是显性的。例如，一些研究团队可能会在一个单一的研究设计中应用给定的理论来回答不同国家的相同问题;在这里，研究的潜在目标可能是确定背景设置对结果的影响。比较研究的方法不必局限于国家比较，而可以涉及对各种不同行动者、背景、事件、结果或时间的比较。比较研究议程的挑战是创建和使用一个共享的研究平台，以促进跨政策过程的一般知识（ generalizable knowledge），同时提供足够的灵活性，以有效的方式描绘给定的政策过程。

(4)努力使研究过程尽可能公开。政策过程研究的质量取决于其收集和分析数据的程序的透明度。Sabatier(1999,5)提出了著名的短语“足够清楚，以能被证明是错误的（ be  clear enough to be proven wrong）。”关键是，模糊的程序产生的结果不会受到批判。在研究项目中总会有一些模棱两可的步骤，难以对研究过程和结果进行单纯的复制。然而，考虑到人们易犯错误，从错误中学习最好的方法就是在我们科学的各个方面都尽可能地清楚。

(5)政策过程知识的持续增长。理论提供了许多重要的学术和实践贡献，从教学到开展基于社区的研究。在所有这些贡献中最重要的可能是推动地方知识和一般知识（localized and generalized knowledge）的发展。考虑到本书中的一些理论已经存在了几十年，我们最终必须问：这些理论自诞生以来产生了哪些新的见解?我们对政策过程的理解是不完整的，而且将永远是不完整的。然而，如果我们的理论停滞不前，那么在达到更高的知识平台方面的进步也会停滞不前。

这本书中的理论满足上述标准的程度各不相同，在某些情况下，是有争议的。在这些标准中，最重要的是有一群积极参与的学者在特定的方法下推进科学。事实上，几十年理论发展的主要经验之一是，学者团队需要长时间共同工作，创造共同的方法和分析技术，进行比较研究，并将这些结果汇总为经验教训。没有理论是完美的，评估一个给定理论的知识积累是极其困难的。因此，未来进步的最佳短期指标是有一大群学者共同努力，朝着丰富知识的方向推进一种理论。

书中包括的理论

本书提供了七种不同的政策过程理论，在不同程度和方式上满足上述讨论中所概述的标准。

第一章由Nicole Herweg、Nikolaos Zahariadis和Reimut Zohlnhöfer(2017)共同撰写，涵盖了多源流框架（Multiple Streams Framework）。多源流框架描述了一个过程，强调在为议程设置和决策创造机会窗口时，将问题流、政治流和政策流结合起来。多源流框架的优点包括其易用性、充满活力的研究社区和不断的发展。

第二章关于间断均衡理论（Punctuated Equilibrium Theory），由Frank R. Baumgartner、Bryan D. Jones和Peter B. Mortensen(2017)撰写。根据这一理论，随着时间的推移，缺乏关注推动了政策变化的增量和间断模式。在本书的所有理论中，间断均衡理论提供了协调政策社区利用比较方法的当前最好的例子。

第三章采取了不同的视角，包括Suzanne Mettler和Mallory SoRelle(2017)合著的政策反馈理论（Policy Feedback Theory）。基于政策塑造政治的概念，政策反馈理论试图理解政策被采纳后会发生什么，重点是对公众政治影响的资源效应和诠释效应。政策反馈理论代表了另一个充满活力的研究团体，她们继续发展这一理论。

倡议联盟框架（Advocacy Coalition Framework）是第四种理论，由Hank C. Jenkins-Smith、Daniel Nohrstedt、Christopher M. Weible和Karin Ingold(2017)共同撰写。倡议联盟框架研究冲突与和谐的持续模式，作为不同信仰的反映，促进信仰改变和学习的情况，以及重大和次要政策变化的原因。倡议联盟框架下的文献具有很强的比较性，其应用范围遍及全球。

Elizabeth A. Shanahan, Michael D. Jones, Mark K. McBeth和Claudio M. Radaelli(2017)共同撰写了第五章叙事政策框架（Narrative Policy Framework）。这一相对较新的理论侧重于讲故事的政治及其对公共政策的影响。叙事政策框架正在迅速发展，应用的数量不断增加，作为一个通用的方法学方法（a common methodological approach），促进跨背景的应用，并不断完善其概念和假定的关系。

第六章由Edella Schlager和Michael Cox合著(2017)，总结了制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development framework）及其产物——社会-生态系统框架（Social-Ecological Systems framework）。这两个框架都非常通用，在各种背景中都有大量的应用。这些框架在描述和解释各种集体行动情况方面继续蓬勃发展，其部分基础是自治的思想和对制度规则的不断修补。

第七章是最后一个理论章节，指导学者通过研究政府部门采纳或否决政策建议的原因、速度和模式来处理政策变化，如Berry和Berry(2017)对创新和扩散模型（ innovation and diffusion models）的总结中所述。本章提供了政策过程研究中这一长期研究领域的最新总结。

使用本书的策略

章节的组织方式便于从开始到结束的阅读，虽然有些教师和读者会喜欢不同的阅读顺序⑦。第一部分包括理论章节，首先是多源流框架和间断均衡理论，因为它们的传统重点是议程设置和政策变化。其次是政策反馈理论，其重点是政策设计对社会的影响。接下来的三章涵盖了一系列现象，包括倡议联盟框架、叙事政策框架和制度分析与发展框架。最后以理论为基础的章节是关于创新和扩散模型的，重点是跨空间和时间的政策输出的采用和拒绝。

第二部分包括三章总结性内容。第一篇(第八章)由Tanya Heikkila和Paul Cairney(2017)撰写，对这本文集中的理论进行了比较和批判。鉴于比较方法在推进政策过程理论方面的重要性，Jale Tosun和Samuel Workman(2017)在第九章中提供了使用这些理论进行比较研究的技巧和策略。最后一章由Christopher M. Weible(2017)撰写，概述了该领域的现状以及前进和未来发展的一般策略。

每一个理论章节都应该被认为是一个理论的彻底而简短的总结。为了对这些理论有更深入的理解，鼓励读者阅读本书中的章节，并结合给定理论的基础部分、过往研究对理论的描述和经验应用。例如，探索多源流框架的高年级研究生可以阅读Cohen、March和Olsen(1972)的《组织选择的垃圾桶模型》，Kingdon(1984)的《议程、替代方案和公共政策》，Herweg及其同事在本书中的第一章的内容，以及阅读一两个实证应用。对于中等年级研究生或本科生，本书的理论章节可以与一个或两个经验应用相结合。

政策过程理论并不打算提供政策过程研究的全面覆盖。鼓励读者阅读其他文章和书籍中相关主题或理论，作为本书补充。其中值得关注的有政策周期(deLeon 1999)、政策成功与失败(McConnell, 2010)、政策风格(Richardson 1982)、权力(Bachrach，Baratz 1963;Lukes 1974)、政策工具和设计(Howlett 2011)、政策企业家(Mintrom，Norman 2009)、社会资本(Putnam，Leonardi，Nanetti 1994)、政策执行(Pressman，Wildavsky 1973;Moulton，Sandfort, 2016)，因果故事(Stone 1989)，后实证主义文献(Fischer，Forester 1993;Fischer 2003)和社会建构框架(Schneider，Ingram, 1993;Schneider，Ingram，deLeon, 2014)。此外，在形成新的和正在出现的政策过程理论方面，又出现了一次创新的爆发。2013年，《政策研究杂志》发表了一系列这些新理论，包括游戏生态学(Lubell 2013)、政策体系视角(May ，Jochim 2013)、制度集体行动框架(Feiock 2013)和集体学习框架(Heikkila，Gerlak 2013)。

如前所述，读者应避免将这些理论强加于政策周期的某个阶段——结果将是对这些理论的不完整，而且很可能是不准确的描述。虽然有些理论可能适用于一个或多个阶段，但大多数理论以这样或那样的方式纳入整个政策周期，或以完全不同的方式描述政策过程最好的策略是解释不同的理论如何为政策过程提供洞察，而不是人为地对它们进行分类。

读者还应该对公共政策采取一个广泛的定义，如前所述，既包括公共政策的正式要素，如法律和法规，也包括公共政策作为用于治理的规则，例如：政府的传统场域，从市议会到立法机构，以及负责提供和生产公共产品和服务的各种协会。这一策略对于将制度分析和发展框架与本书中涉及的其他理论联系起来是最有用的。关键在于，涉及公共政策的相互作用不仅包括由官员和其他当局书写和采用的政府的正式结构，还包括构成参与政策过程情况的参与者日常行为的实际使用规则。任何公共政策的定义都必须包括这两方面，因为如此多的政府活动是由书面记录和特定情况下的非正式规则决定的。可以说，如果我们不考虑所研究的公共政策的类型，那么如此广泛的公共政策定义可能会妨碍比较研究。

本书的目标是提供政策过程主要理论的最新版本，对这些理论进行比较和对比，为加强国际社会从事比较政策过程研究提供策略，并帮助推动政策过程研究达到更高的水平。无论本书是作为该领域的入门读物，还是作为坚实的参考指南，希望读者能够检验和发展政策过程理论，以便更好地理解和解释政策过程。

注释：

① 政策过程的复杂性来自于寻求政治影响的大量不同人群之间的相互作用，周期性的和意外的事件，跨越各级政府的复杂政策组合，以及从地理到社会经济等一系列条件为特征的背景环境。在研究这种复杂性时，人们天生受到认知预设的限制，这些预设导致他们认识到过程的某些方面，而忽略了另一些方面。使用一个或多个理论是帮助减轻这种预设的影响的一种策略。该策略通过突出最重要的研究项目并明确项目之间的关系来起作用。通过要求认真严谨地选择在分析政策过程中研究什么，理论增加了识别错误的可能性，因此，随着时间的推移，它们促进了经验的学习。当理论应用于透明的数据收集和分析方法时，尤其是与基于不详细说明的和未言明的观察研究相比，这种好处会被放大。理想情况下，学者们应该精通使用不止一种理论，这是防止理论粘性（Theory tenacity）和确认偏误（Confirmation bias）的最佳方法之一。理论粘性是指即使面对不被证实的证据，也要坚持理论论点的倾向。确认偏误是指倾向于寻找证据来证实一个理论论点。参见Loehle(1987)关于理论粘性和确认偏误的讨论。

②对于Lasswell(1951)来说，政策过程是“政策科学”的一个关键知识支柱。政策分析和评价领域包含了另一个关键支柱。

③这一定义与Weible和Carter(2016)的定义相吻合。

④Rules-in-use：是制度分析与设计框架(Ostrom 2005, 2010)中的定义和逻辑。Ostrom(2010, 647)将“Rules-in-use”定义为“就谁必须、谁不可以或谁可以采取哪些影响受制裁者的行动，对相关各方明确达成共识的规则”。问题在于，正式成文的公共政策的内容可能反映也可能不反映现行的规则，这些规则构成了政府官员或同等人员的日常实践和行为。与大多数定义相比，将“Rules-in-use”作为公共政策定义的一部分有些非典型，但它与其他一些定义是一致的(Schneider  and Ingram 1997, 2)，并且在理解和解释政策过程中是必要的，特别是在考虑到街头官僚的角色时(Lipsky 1980)。

⑤Rules-in-use：是制度分析与设计框架(Ostrom 2005, 2010)中的定义和逻辑。Ostrom(2010, 647)将“Rules-in-use”定义为“就谁必须、谁不可以或谁可以采取哪些影响受制裁者的行动，对相关各方明确达成共识的规则”。问题在于，正式成文的公共政策的内容可能反映也可能不反映现行的规则，这些规则构成了政府官员或同等人员的日常实践和行为。与大多数定义相比，将“Rules-in-use”作为公共政策定义的一部分有些非典型，但它与其他一些定义是一致的(Schneider  and Ingram 1997, 2)，并且在理解和解释政策过程中是必要的，特别是在考虑到街头官僚的角色时(Lipsky 1980)。

⑥请参阅Dodds(2013)的优秀著作，了解这一标准背后的一些想法的灵感。

⑦当然，有些教师和读者可能想采用“砍刀顺序”，重新安排章节的阅读顺序。例如，有些教师从介绍和总结章节开始，然后以不同的顺序阅读理论章节。

⑧例如，倡议联盟框架和体制分析与发展框架可适用于政策周期的任何阶段。考虑政策变化：(1)分析人员可以使用倡议联盟框架来发现政策变化如何是受事件、学习和谈判制约的反对联盟之间冲突的结果;(2)分析人员可以使用制度分析和发展框架来理解政策变化的实例，即行为体之间不断修补管理特定情况的规则的制度适应。考虑政策执行:(1)分析人员可以使用倡议联盟框架来研究政策执行，并在另一场政治游戏中发现联盟冲突的延续和规则制定中缺乏学习;(2)分析人员可以使用制度分析和发展框架来研究与管理特定资源的规则的执行和监测模式相关的行为。

REFERENCES

略